《五条誓文》和《政体书》

明治维新时建立新政权，始于一八六七年十二月九日（阴历）的所谓“王政复古”的政变。经过这次剥夺德川将军（庆喜的统治权力的政变，成立了一个新的明治政府，暂时设“三职制度”即：“总裁”、“议定”和“参与”等三种官职和机构。一八六八年一月（阴历）鸟羽、伏见一战明治新政权取得胜利后，政府机构扩充为“三职七科”。以总裁为政府行政首脑，下设议定和参与。议定之下设神祗（掌管祭祀）、内国（内务）、外国（交）、会计（财政）、刑法（司法）和制度等七科。同年二月二日（阴历）又改为“三职八局”，下层机构进一步扩充。这时新政府虽然总的说来是倒幕维新势力当权，其成分却大体上可以分为三种：一是天皇及宫廷贵族；二是强藩封建领主层；三是下级武士改革派。政府机构的官吏由各藩 召集来的所谓“征士”“贡士”担任。他们都是封建士族出身，自不待言。

当时，这个新政府虽然是以天皇为首的政府，但“天皇”字样尚未在法律成文上出现。那时天皇睦仁（一八五二——一九一二）不过是个十五、六岁的少年，尚不能理事。明治段府的实权，掌握在发动倒幕维新运动的几个强藩的上层分子和京都宫延贵族的实力派手里。所以，只提“宫（指天皇，实际上是天皇侧近的势力）总揽万机，裁决一切事务”。

一八六八年三月十四日（阴历），明治天皇政府以宣誓的形式，发布了所谓《五条誓文》。在草拟这个五条暂文的过程中出现了两个方案。第一个方案是越前藩的藩士由利公正草拟的。其条文是：一、欲庶民遂志，人心不倦。二、须士民一心，盛行经纶。三、求知识于世界，广振皇基。四、贡士以期限，让与贤才。五、万机决于公论，勿行私论。还有第二个方案，即对第一个方案的修正稿，是土佐藩的一个藩士提出来的。其条文是：一、兴列侯会议，万机决于公论。二、欲官武一途以至庶民，各遂其志，人心不倦。三、上下一心，盛行经纶。四、求知识于世界，大振皇基。五、征士以期限，让与贤才。最后发表的定稿是：（一）广兴会议，万机决于公论。（二）上下一心，盛行经纶。（三）官武一途以至庶民，各遂其志，人心不倦。（四）破旧有之陋习，基于天地之公道。（五）求知识于世界，大振皇基。

《五条誓文》，不是一般的政府文件，而是明治天皇政府施政的纲领和新政的规范。以前两个方案相比较，第一个方案将“庶民遂志，人心不倦”放在首位。尽管当时“庶民”的含义和人民大众不尽相同，然而主要指的是被统治的普通老百姓，这一点是显而易见的。第二条的“士民一心，盛行经纶”，“士”这里是指政府官吏，“经轮”是政治的意思，即政府和民众共同过问国事。从这两条可以看出，起草人体现了维新变革的政治思想。第三条的“求知识于世界，广振皇基”，这可以理解为两层意思，一是向西方先进资本主义国家学习，输入近代资本主和文化知识，来促进近代日本民族形成和国家的独立。这里也包含办好教育事业，来吸收西方资本主义文化知识的意思。再就是关于“皇基”的问题，可以理解为天皇统治下的日本民族国家。其余两条是指政府官吏任期不能过长，应该经常轮换，以补充优秀的人才和发扬公论（众议），排除派阀专制（私论）。可见，这个方案是有一定进步意义的。总的说来，这反映了作者的进步思想。因为作者是一个深受资产阶级立宪思想影响的人。

第二个方案即修正稿，则大有退步。第一、万机决于公论，公论就是“列侯会议”。它将这列为五条誓文的第一条，就是确定明治政府是几个强藩诸侯联合执政，实质上成了“开明派”封建领主的政权。第二，其中的“官武一途”，是指上层的统治者宫廷贵族和封建武士势力结合在一起，庶民被推到次要地位。第三、它将“士民一心”改为“上下一心”，只两字之易，却将统治者和被统治者截然划开，并且要的是被统治者成为统治者的驯服工具。

最后定下来的条文，基本上采纳了第二个方案，只是因为下级武士改革派的反对，“列侯会议”变成了笼统的“广兴会议”，并且增加了“破除旧有之陋习”的内容，强调实行改革。这当然可以理解为“变革封建的旧制度”的意思。《五条誓文》前后的三稿，反映出明治维新时在政权问题上保守与革新势力之间是有尖锐斗争的。

在宣布《五条誓文》的同时，明治政府又对人民群众发布了所谓“五榜揭示”。它要人民群众做到：第一、正五论之通，第二、怜悯鳏寡孤独及残废者。第三、切勿做杀人放火及盗窃财物等事。第四、切勿结党强诉或结伙离开乡里。第五、基督教邪教宗门，一如既往严加禁止。这个“五榜揭示”的封建色彩极浓，诸如“正五伦之道”《封建道德规范》，和沿袭德川“锁国”时期的禁止基督教政策等等，简直看不出明治新政的特点，这反映了当时明治天皇政府中，上层封建残余势力还企图用封建的那一套东西来统治人民。

明治天皇政府经过周密的准备，在宣布《五条督文》后不久，于一八六八年四月二十七日（阴历）公布了一个称为《政体书》的法令。这是明治政府的组织法，在某种意义上可以说是明治政府的“一八六八年宪法”。这个重要的法令，全文共计十五条。主要内容是：（一）在第一条里开列五条誓文，强调以此来确定国家大政方针和制定各种规章制度。（二）确定中央政府的组织形式为“太政官”（国务机构），并且强调权力集中。在第二条里规定“天下权力一切归太政官”，“则无政令出自二途之患”。（三）由于起草人参考了美国三权分立的政治制度，在政府机构组织和职权划分中，突出了三权分立思想。在它的第二条里就说“太政官之权力分立法、行政，司法三权。则无偏重之患”第三条又规定“立法官不得兼司法官。司法官不得兼立法官”，等等。（四）从各府、藩、县选拔贡士充任议事员，进行公议。（五）采用官吏公选法。规定诸官每四年按公选办法，轮换一次。第一次轮换时，留下半数延长两年任期之后再行轮换。如果有人孚众望，也可延长供职数年，当然，当时政府的高官都是由皇族、宫廷贵族和强藩上层人物担任的。不过，明治政府实行这种官吏公选轮换的做法，却是近代世界史上没有过的。造成这种情况的原因，并不是明治政府的当权者思想特别进步，而是他们在学习西方的政治制度时，没有搞清议员选举和官吏任免的区别，以致发生混淆。（六）规定地方行政为府、藩、县三种体制，它们的政令也要根据五条誓文行事。（七）规能太政官的组织机构和各种官职，包括规定从一等到九等的管吏等级。《政体书》制定后，明治政府便据此组织中央政府机构，建立地方行政制度和改革封建的藩政等等。

《政体书》公布后，明治政府首先便根据这一法令，以太政官的组织形式，建立了中央政府的机构。太政官制度，是古代七世纪大化改新后建立的政府机构。明治政府仿照它的形式来建立新政府的机构。在太政官之下设“议政官”，属于立法机构。设“行政官”、“神祗官”、“会计官”、“军务官”和“外国官（外交）”，属于行政机构。设“刑法官”，属于司法机构。就这样建立了三权分立的政府机构。这里所说的“官”，并不是一般常说的那种官名，而是机构的名称。立法机构的议政官下设上局（设议定、参与、史官、笔生（秘书）等官职）和下局（设议长和议员的官职）。议政官机构类似议会机构。此外，地方行政机构是在京都、东京、大阪三处设府，其他为藩（原有各诸侯国）和县（设在明治政府没收的旧幕府领地）。

一八六九年戊辰国内战争结束后，明治天皇政府的机构又实行改组和扩充。由于新的改组和扩充，行政制度发生变动，从此《政体书》未能完全贯彻执行，实际上丧失其效用。

摘自《日本近代史》 第六章  日本近代天皇制的确立 第一节 明治天皇政府的成立